北京治港机构混乱暴露体制之弊

泉野撰写2017-03-24 16:25:56

一个巴掌拍不响。香港问题一步步演变至今,除了检视香港自身这个“内因”外,也需要看到“外因”在其中所起的作用,尤其是中央治港机构扮演的角色。【更多内容请关注多维CN第20期

治港机构乱局谁之过?

香港回归以前,在诸多对港的最高决策机构中,除了中央政治局常委掌握重大事项决定权、领导权统筹全局外,另有“三驾马车”,也即同时隶属中共中央和国务院的港澳事务办公室(简称港澳办)、外交部中负责处理涉港问题的机构以及香港新华社中俗称“大新华”的中共港澳工作委员会。

从“中央港澳小组”发展而来的港澳工作协调小组,成立于2003年,充当议事、协调、政策规划等角色,由18个部门组成,首任组长为时任国家副主席曾庆红,此后分别由习近平、张德江接替。而最为外界所熟知的港澳办与港澳协调小组是一个机构两块牌子,同时也作为港澳协调小组的办事机构,协助小组成员处理港澳事务。

回归之后,“三驾马车”都发生了不同程度的变化。外交部成立驻港特派员公署,主要负责处理香港与外国政府和国际组织之间的外交事务。国务院重组香港新华社,将“大新华”分拆出来另建中联办,延续既定的联络各方、收集信息、统战等角色。但2003年《基本法》第23条立法失败之后,中央开始重构中联办,在原有职能基础上增加了选举支持、政治势力协调等政治任务。

这样的任务增设,以及治港机构本身职能的混乱,导致的一个直接后果便是,无一机构能够成为香港事务的最终拍板者,但是每一个机构都能插手进来,以自身为主导成为一个利益链条。回归以来,三家治港机构在行政级别上都是部级单位,谁也不是谁的上级。因为没有办法统一起来,以至于凡是有关香港的事情,事无巨细都要中央高层来拍板。


中央治港机构如同“九龙治水”难以统一(图源:多维新闻网)

1997年之后,依然沿用了回归前的体制,问题自然也没有变。涉港机构中,只是把外交部驻港特派员公署放到了香港,增加了驻港部队,还有本地的特区政府。这就变成了港澳办、中联办、特区政府组成的“新三驾马车”。港澳办设在中央,其与特区政府的关系是什么?能领导特区政府吗?特区行政长官要对中央负责,具体是对谁负责?当发生了占中,谁来对特区行政长官传达中央指令?要知道,过往特区行政长官到北京,都是与国家领导人“对谈”,直到2015年才开始改成上下级的座位安排。中央与特区政府的关系尚且未厘清,更何况港澳办与特区政府的关系呢?

香港一旦发生什么事情,难以解决的不是人的问题,而是机构的扯皮。这是体制的弊端,而且香港回归以后这个格局就没有变过。一直到2003年才有了港澳协调小组,就是将20多家涉港机构协调起来。但协调机构不是一个正常的国家建制设计。从全世界的经验来看,中央政府要管理香港这样高度自治的地方,一定要有一个独立的、高度集权的、垂直管理的机构。就像英国当年那么多殖民地,有一个独立的、高度集权化的最高权力机构。而香港在回归后,对港治理是高度分权的,类似于九龙治水,无法落实负责制。

这样的治理体系一点都不够现代化。多头管理的结果,导致在治港问题上始终缺乏稳定的政策思路,一直在“大和解”和“大镇反”两个端摇摆。两种思路交错摆荡的结果,更加剧了港人的猜疑情绪,使得港人对中央治港政策“一头雾水”。

(泉野 撰写)

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